作者

赵云泽董翊宸

摘要

宋代政治在“事为之防，曲为之制”的制衡思维下，其传播管制重复冗繁，且相互掣肘。进奏院作为唐代制度的残留，是地方权力楔入中央政府，参与信息分发的产物，却在宋初被保留了下来，并在改革中赋予了新的意义。但作为原本的防范对象，进奏在行政系统中并没有获得与其重要职责相匹配的地位，无论其监官还是办事人员在政府序列中都处于较低的地位，责任心和效率难以保证。政府传播效率整体低下又导致信息需求和信息供给之间无法平衡，催生出带有自发和盈利性质的民间小报。中央政府为实现“士人治国”而发行官报，却始终摇摆于信息公开和“秘密政治”之间。这都造成了宋代政府信息传播机制的内生性矛盾，成为宋代文人政治发展的瓶颈。

关键词

信息传播机制；进奏院；“定本”；邸吏

宋朝达到了帝制时代文人治国的一个高峰，其蕴含的士人情怀、经世理念、理性态度的精神特质，不但之前的汉、唐为之逊色，后来的明、清也未可及。然而我们在肯定到宋朝高度发达的同时，不能对其认识简单化，甚至刻板化。宋朝的文官制度虽然发达，但如进行深入分析，仍会发现有很多薄弱之处，如在回看宋代新闻传播历史的时候，我们总能发现非常吊诡的一面。一方面，宋代发行了中国古代历史上最早面向全社会的中央政府官报——进奏院状，也出现了最早的民间报纸——小报和最初的民间职业新闻人；另一方面，各种文献资料展示两者的关系却并非是互相补充，取长补短，而很可能是在官方信息传播渠道出现“失序”和“失语”情况下产生的“替代品”。宋人对此多有记录，如：“人情喜新而好奇，皆以小报为先，而以朝报为常，真伪亦不复辨也。”（徐松，：）“逐时虽有朝报，或报或不报，虽报或已过时。”（徐松，：）“进奏院状报……今不复行，但小报批下，或禁小报，则无由可知。”（洪迈，：）民间小报不仅在时效性上强过官报，在某些地方甚至成了政府信息的唯一来源。可两宋三百余年间，小报又是政府不断打压的对象：“今后有私撰小报，唱说事端，许人告首，赏钱三百贯文，犯人编管五百里。”（徐松，：）这样重惩小报从业者的记载频繁见于文献，以至于今人了解小报的发行情况，多是从这些禁令而来。[1]中央政府发行的官报何以如此低效？对民间自发的传播行为因何而禁，又为何屡禁不止？

官报发行遇到困境只是一个点，辐射所及可能是整个政府信息传播机制的深层次问题。学界的既有研究多将目光集中于进奏院及进奏院状本身，这是不错的。但也正如邓小南所言：“信息的通达与否，并不仅仅在于是否有相应的输送呈递渠道，即便渠道设置周全，亦不意味着信息沟通流畅。在纵横交错的等级体制下，渠道层级的接卯处或曰权力枢纽处，都是信息的筛选流失处。”（邓小南，）传播机制直接关系到国家行政的运行效能，自然应该臻于完善、高效。可该机制同样也反映着权力分配的格局，不可能不存在对现实的妥协、规划之外的弊漏与政治势力的争夺，这些都需要以更大的视野来“瞻前顾后”。只聚焦于制度设计的理想层面，确实会得到一幅相对“完美”的图景，但若综合机制迁改、政令执行与落实的情况来考察分析，我们或许会发现政府信息传播“失序”乃至“失语”的原因，很可能早已潜藏于最初的设计之中。本文试图通过对宋朝进奏院的详细考察，揭示宋朝政府信息传播机制乃至文官制度内生性矛盾的一个端倪，并以此引入我们对宋朝文人政治研究的复杂性的深入层面。

一、宋代政府信息传播机制的结构与特点

宋代政府的信息传播机制源自唐末和五代时期的设置，在其基础上既有继承，又有发展。对于当时的君主或政府来说，一方面需要不断拓展其信息来源，以争取获得尽可能多的信息；一方面又需要努力保证信息传递的渠道通畅——不管是信息的上传还是基于此种信息所形成的政令下达，而文书的传递正是各类信息沟通的主要渠道（李全德，）。在各种文书行政之上，宋代政府建立起一套看似健全的信息传播流程和规制。大致可以太宗太平兴国年间革除诸道进奏院，设立直接隶属中央的都进奏院为界，这套机制已逐步成型，又以神宗元丰年间的官制改革为界，基本定型下来。以文书的上下行为楔入点，可以大致勾勒这套机制的运行结构图。

如图1所示，在宋代的制度设计中，下起平民百姓，上达帝王将相，几乎都可以通过各种渠道建立起普遍的信息联系。后人称宋：“盖无一日而不可对，无一人而不可言”（汪圣铎，：23），似非一句空话。其中，进奏院与其上行机构通进银台司[2]，都处于文书上下传递的交叉点，显得尤为重要。若就其具体职务来说，“进奏院隶给事中，掌受诏敕及三省、枢密院宣札，六曹、寺监、百司符牒，颁降于诸路及州府军监。天下章奏至，则具事目上门下省。若案牍及申禀文书，则分纳诸司官。凡奏牍违戾法式者，贴说以进。”（徐松，：-）“通进司掌受银台司所领天下章奏、案牍及閤门在京百司奏牍、文武近臣表疏以进御，然后颁布于外。银台司掌受天下奏状、案牍，抄录其目进御，发付勾检，纠其违失而督其淹缓。”（徐松，：）进奏院与通进银台司不仅负责地方政府公文的上传、分类与中央政府决策的下达，还部分承担起了信息处理的职能。来自全国各地的文书，首先经各级政府层层上报，汇总在京城的进奏院。对于那没有密封的“通封文字”，进奏院有权进行审核，并抄录事目摘要备案，然后将这些文书分类整理，转交给对应的各中央政府部门。其中不合乎行文规范的，即“违戾法式者”，应贴条予以说明，需要御览的文书则交通进银台司上呈皇帝。若是密封的机要文书，即所谓“实封文字”，进奏院无权拆开，应检查“验无损动者，题‘封记全’三字，实时进内”（徐松，：）。

对于上呈御览的文书，处理方式一般有三种，全由皇帝本人决断：一种是留中不出，即不做批复也不对外公布；一种是直接降出御笔，往往由閤门司或宦官执掌的入内内侍省绕过政府决策部门下发给臣僚个人或执行机构；最后一种是将皇帝的御批经通进银台司送至中书、枢密等政务机构，宰执或商量处理后奏闻，或再转其他相关诸司（李全德，）。除皇帝外，中央政府各部门的下行文书如需发往各地，都应按原路径经进奏院转交递铺投递，从实际情况看，转运司有时也会参与文书发递工作。此外，宋代另设置了登闻鼓院、登闻检院作为底层百姓和低级臣僚伸冤御前或上书言事的受理机关，而在京的文武近臣还可以通过閤门司直接投递文书给皇帝。

这是一套比较复杂的政府信息传播机制，皇帝无疑处于传播链的最顶端，理论上也控制着所有的信息渠道。进奏院作为政府的权威平台，以通进银台司可上达帝王，以递铺又可以下连州府，同时，还可直接对接各职能机构，成为中央政府和地方政府二者之间实现政治信息传播的中枢，也是国家行政及政治统治的重要机构之一（田建平，）。通过以上分析，可知进奏院状的文书大致来自于几个方面：各级地方政府和臣僚上传的“通封文字”、经由皇帝批下可以传播的“实封文字”、中央政府对于上传文书的批复以及新颁布的政令、法令等。因为占据信息资源上的巨大优势，由进奏院来掌管中央政府官报——进奏院状的发行工作最为合适。此外，在京臣僚还有通过閤门司上奏的权力，并不经进奏院，所以还需“每五日令进奏官一名于閤门钞劄报状”（李焘，：-）。以这些文书内容为基础，再经进奏官们筛选编辑，皇帝下发的诏敕、百官臣僚上奏的表章札子、三省六曹九寺五监的关报文牒、朝廷颁布相关人事任免的除目和律法条贯就都包含在官报之中。当然，进奏院状不应包含涉及国家机密的内容，所以仍需要交付相关部门审定后，方能发行全国。

若审视这套信息传播机制，我们能发现几个非常显著的特点。首先，作为政府信息中枢的“进奏院——通进银台司”实际上是集信息处理与传播功能于一体的综合性机构。宋代政治中枢的权力架构本就有“议行合一”的特点，出令、审议、执行等各程序环节之间，有衔接有制衡，但基本上是在同一体系内部进行（邓小南，：12）。该特点也体现在信息传播上，信息处理和传播往往是由同一个机构负责，且在很多时候，传播都被视为处理信息的“附带”职能。

关于这点，考察信息传播中枢机构的职能和隶属就能明白。在神宗元丰官制改革以前，通进银台司中的银台司专掌封驳之权，“封还”皇帝和中央政府的不合适的诏敕与政令。元丰以后，裁撤银台司，并将其职权划归门下省给事中，给事中由虚职变为实衔的同时，将通进司与进奏院一并划归给事中管理。给事中的主要职务也是封驳，“掌读中外出纳，及判后省之事。若政令有失当，除授非其人，则论奏而驳正之。凡章奏日录目以进，考其稽违而纠治之”（脱脱等，：）。可见，在当时统治者心目中，这些机构都具有某种信息“纠错”和“改正”的功能，一主诏敕封驳，一主章奏纠错，两者并行不悖，起到对上下行信息的“把关”作用。

但正是这种“把关人”职能，也为后来进奏官滥用职权埋下隐患。早就有学者指出，进奏院有两个流弊：“一为藏匿文书，一为泄露机密，尤以后者最为普遍”（朱传誉，：48）。很大一部分原因就在于进奏院本身就有审核信息的职能，借用审核之便谋取私利遂成宋代进奏院难以根治的“痼疾”。神宗熙宁年间，河朔多地发生严重蝗灾，在收到各地奏报后，进奏院竟以“不应法”为由扣押了几十个州府的文书，造成了“蝗蝻几遍河朔，而邸吏拘文封还奏牍，不敢通奏”（李焘，：）的局面。在进奏院审核臣僚“通封文字”的过程中，也一直存在抵达相关部门之前其内容就被泄露的风险。此类情况愈演愈烈，竟发展到连投递御前的“实封文字”也出现了只留下空封而丢失文字的情况。

其次，政府在信息处理过程层次较多，而相关机构的统属关系始终偏弱，降低了信息传播中的协调力和时效性。在神宗元丰官制改革以前，进奏院与通进银台司均属枢密院领导下的两个平行机构，相互之间虽有密切的业务往来但并没有直接隶属关系（田海宾，）。元丰以后，进奏院与通进司同隶门下省给事中管理。给事中主要负责封驳，而在中书省另有与之职务非常类似的中书舍人，在行政系统之外还有御史台专门行使监察权。这种制度设计本是为保证政令在酝酿和实施过程中尽量汲取公议，也可以起到权力相互制衡的作用，但复杂的审核程序无疑会降低政府信息传播的效率。

在实际的工作中，进奏院往往需要对接层级更高的政府部门，处理或快或慢，全由高层决定，而其下行机构，即负责文书传递工作的递铺却隶属尚书省兵曹驾部，这些都使信息处理和传播之间协调的难度大大增加。南宋时，权给事中林一飞就曾因追查文书递角破损之事与驾部员外郎杨偰发生争执。林认为，追查之事应由所属门下省负责到底，但杨偰却坚持：“祖宗旧制，驾部当行诸州铺分往来传送文字，稽其盗拆藏匿，即非门下省所掌事务。”（徐松，：）同处传播链的上下行机构之间因行政关系扯皮推诿之事时有发生，管理中的混乱情况在宋代却始终没有得到彻底改善。

再次，专制帝王始终保留有多个信息传播渠道，使作为主渠道的“进奏院—通进银台司”有被边缘化的趋势。从图1也可以看到，宋代皇帝还可以通过登闻鼓院、登闻检院、閤门司与入内内侍省来获得信息或下达命令。尤其在文书发布方面，皇帝绕过了“进奏院—通进银台司”这条主信息传播渠道，即绕过了政府处理政务的正常程序。这种诏敕直接来自于内廷“乾纲独断”，没有中央政府的朱批，往往被称为“内降”“内批”或“墨敕”等。閤门司在北宋前期承担了内降任务，那时尚属偶然现象，且多与边地紧急军情有关。在神宗时期，借着变法的机遇进奏院被归入门下省，彻底成为外廷政府的一部分，可谓士大夫们与皇帝争夺信息渠道控制权的一次胜利。但同一时期设立了由宦官掌管的入内内侍省，越来越多地承担起直下诏敕的任务。既不经进奏院承传，又直接收纳外地臣僚传来的机要奏章，形成了一条被称为“入内内侍省递”的信息渠道（曹家齐，）。保留多个信息传播渠道本是出于制衡的需要，使得无论外朝官僚集团，抑或内廷宦官群体，均无法完全操控君主与外界的沟通，从而保证君主“防范壅蔽”的政治意图能够得到落实（王化雨，）。

频繁使用内降也带来了不少负面效应。由于“紧要文书”多经入内内侍省直接下达至执行部门或亲信臣僚，包括进奏院在内的其他政府部门根本无从得知其中内容，也就无法干预，事后才由执行者上书备案。北宋后期以来，内降越来越多，古人对此早有批评：“政和以后，斜封墨敕盛行，乃有以寺监长官视待制者，大抵皆以非道得之”（陆游，：）。“今日内批，明日内批，邸报之间，以内批行者居其半”（脱脱等，：）。原本偶尔为之的机密信息渠道一旦广泛应用，作为信息主渠道的进奏院往往只能传递缺少价值的“常程文书”，或在内降实施后才以邸报形式进行追认，信息价值和时效性都大为降低，渐渐沦为“鸡肋”。

二、宋代的“祖宗家法”与进奏院流弊的成因

以上是一种相对静态的分析，而宋代这套政府信息传播机制并非凝固不变，立国三百余年间，它经历了从构建到不断“修修补补”的过程。如果历时性地观察其流变，我们能看到赵宋皇朝的“祖宗家法”也在其中若隐若现，并对进奏院和整个政府信息传播机制产生了非常深远的影响。

所谓“祖宗家法”，并非一套成文法典，试举一例或许能更好体现。在王安石主持变法期间，曾有臣僚建议神宗皇帝应裁撤枢密院，将军事指挥权应统一归于兵部，神宗果断拒绝称：“祖宗不欲兵权归有司，故专命官统之，互相维制，何可废也！”（毕沅，：）这里“不欲兵权归有司”，就是治国中秘而不宣的“祖宗家法”。其内容巨细无遗，涉及帝王“家事”，也关系到范围广泛的“国事”，实际上就是自“祖宗”以来累代相承的正家治国方略与规则（邓小南，：75）。以祖宗既定方针为治国的不二法门，其中一些原则性“家法”自然也融入了进奏院的演化之中，主要体现在以下三个方面。

第一，进奏院由地方派驻机构转变为中央直属机构。宋朝建立在五代十国风雨飘摇的历史背景下，为避免成为下个短命皇朝，收地方权力归于中央政府和帝王本人，是宋立之国后最显著的政略之一。太祖朝兵戈未定，对进奏院的大范围改造则始于太宗朝。太平兴国年间下诏：“置都进奏院于大内侧近，文璨等领之。”（李焘，：）自此，诸道进奏院被整合为直接受中央政府管辖的统一机构，即都进奏院，不再由各地藩镇掌控。

这是一影响巨大的变革。需知在晚唐和五代时期，进奏院主要是地方利益在京城的代表，中央政府根本无法染指。“唐藩镇皆置邸京师，以大将主之，谓之留后。后大历十二年改为上都知进奏院官。”（刘昫等，：）唐代所谓诸道进奏院并不是单一机构，而是一系列同类型机构的统称。现今可考证名称的进奏院就达53家之多，大部分集中于长安城的崇仁与平康二坊（李彬，）。它们归属不同藩镇，各为其主，因不受朝廷管辖，背后有军事势力撑腰，进奏官们不仅能灵活方便地收集情报，还主动向朝廷邀利益、谈条件以服务藩镇，地方藩镇在控制信息交流渠道方面掌握着主动权（宋素红、齐琪，）。此情形一直延续到宋初，太宗改革进奏院，都进奏院就代替了原有的诸道进奏院。此后，诸道进奏院只保留官印，由进奏官分领一地或几地事务，作为实体机构已不复存在了。

设立都进奏院后，朝廷指派了主管官员“都进奏院监官二人，以京朝官及三班使臣充”（徐松，：），但很长一段时期内，监官以下分管各地事务的诸道进奏官尚需由各地选派。神宗熙宁四年（）下诏：“诸道进奏院自今以知银台司官提举。”（徐松，：）以此为契机，朝廷又将进奏官的选任权收回，整个进奏院的人事权遂得到统一。

第二，进奏院由武职机构逐渐转变为文职机构。宋代官僚行政体系，文武泾渭分明，而“以文驭武”的趋势则贯彻始终。进奏院起自藩镇留后，军事机构的意味明显。至太宗改革时，仍习惯上将其划为武职体系，归枢密院领导，不过在管理当中采取了“文武兼治”的手段。进奏院监官既有出自文官体系的“京朝官”，也有出自武臣的“三班使臣”，其下进奏官在年满后出职也多补为低级武臣的“三班奉职”。神宗继位后，进奏官任命由“文武兼治”转向了“以文驭武”的文官系统（田海宾，）。也是在熙宁四年，神宗下诏：“其勾当进奏院官，罢三班使臣，令枢密院选差京朝官二员，臣寮之家，不得陈乞子弟勾当。”（李焘，：）该诏明确了进奏院监官只能出自文官体系的京朝官，武职出身的三班使臣和臣僚之子都不得担任[3]，进奏官出职也改补薄尉等低阶文官职。

神宗官制改革使进奏院的隶属关系发生了巨大变化。进奏院由军事主管部门枢密院划出，改隶门下后省，实际上已成为民事行政体系的一部分，同归给事中管理的部门还包括改组后的通进司。给事中掌握封驳发还中书草拟诏敕的权力，进奏院则有咎核地方文书的职责。自此，上下信息的审核权在理论上都统一于文官政府。

第三，进奏官的政治地位急剧下降。宋初将地方权力收归中央，并采取“以文驭武”的措施，虽然彻底解决了藩镇尾大不掉威胁皇权统治的问题，矫枉过正却又使进奏院的政治地位相较于前代出现大幅下滑。进奏官原非独立官职，带有临时差遣性质，本身没有品级，常以他官任领。在唐末和五代时期，时人虽称他们为“邸吏”，可进奏官有藩镇撑腰，政治地位颇高，甚至出现了参与废立皇帝的事件。[4]由于是“军府之要枢”，所以“领斯院者，必获阖闾，登太清，仰万乘之威，而通内外之事”（柳宗元，：）。藩镇将领为了施恩笼络进奏官，也往往会向朝廷申请高官厚禄示以优渥。此时期，进奏官都兼带检校官和宪衔，至少也为六品官员（张国刚，：）。这种情况一直延续到宋初，甚至出现“进奏官循五季旧例，假官至御史大夫”的奇景（王栐，：41）。宋初，御史大夫为正三品寄禄官，在地位上仅次于两府的宰执和枢密使，进奏官们真正可谓位极人臣了。

太宗皇帝对进奏官在前朝的种种嚣张跋扈自然一清二楚，刻意打压其政治地位就是针对性很强的措施。自设立监官主持工作，历代监都进奏院均由正八品或从八品的低级官员担任。朝廷委派的两名监官已是整个进奏院中品级最高者，其下进奏官们不再有兼官，虽名为“官”，实际已彻底沦为胥吏，进奏院在宋代相对低下的政治地位由此确定。所谓“诸国既平，天下一统，诸州各置进奏官，专达京师，多至百数，混于皂隶，不复耻于衣冠之列”（王栐，：41）。这种地位上的巨大差距，应是指太宗改革进奏院之后的情况。元丰以后，进奏院改隶给事中，给事中是正五品官，进奏院只是其下管理的诸部门之一。在南宋时期，进奏院为朝廷“六院”之一[5]，其监官“为察官之储”，地位在“班寺监、丞之上”（脱脱等，：），地位略有提升。但总体来说，宋代的进奏院是由低级文官领导，由公吏构成主体的中下级官吏群体（魏莹莹，：27），政治地位远无法与前代相比。

宋代历代君主奉行“祖宗家法”治理国家，被称之为“奏邸宿弊，于焉以革”（许月卿，：）的进奏院改革也基于这种历史背景。它保存前代制度设置的诸多特征，同时本着“事为之防，曲为之制”（李焘，：）的祖训，有针对性地进行了大规模调整，力求做到事事防备，处处周详。可看起来完善的制度背后，也埋藏着诸多隐患。有宋一代，政府信息传播的“质效矛盾”（信息质量低下、传播效率低下）始终尖锐，本质上多是由传播机制的内生性问题导致，除了前节提到机制整体设置的一些问题，进奏院自身也可结合上述情况从以下两方面予以分析。

首先，进奏院的政治地位急剧下降，导致与职责严重不成比例，加之政府信息传播体系的诸多漏洞，为进奏官们大规模徇私舞弊提供了机会。进奏院的机构庞大，但除两名监官外，皆是以进奏官为主体的胥吏，其下还有进奏副知、守阙等吏人。官和吏虽同在政府为职，却是两个截然不同群体。官员担任差遣有一定任期，任期满即替换，调动频繁，极少连任，还需要回避亲属及原籍地任职。胥吏则没有这种规定，甚至可以“诸司府寺卒吏年老者听以子弟代”（李焘，：）。同时，他们又被限制参加科举考试，太宗端拱二年（）就曾下诏：“自今中书、枢密、宣徽、学士院、京百司，诸州系职人吏，不得离局应举。”（马端临，：）对胥吏们来说，唯一可以获得升迁的途径就是在任满一定期限后获得“出职”机会，补为低阶官员。进奏院原属武职体系，在出职方面也受到了压制。京百司胥吏只要从事文字工作，出职时间多在三至十年间，进奏官出职则需要十五年，此后更延长至三十年（梅原郁，：-），整个进奏院需“一百二十年方始补遍，使下名卒无寸进之期”（徐松，：），基本宣告绝大部分进奏官都无法升迁为正式官员。加之政府待遇苛刻，宋初的胥吏甚至没有规定的俸禄，“吏人素无常禄，唯以受赇为生”（沈括，：）。胥吏群体位于整个官僚体系的最底层，又长期在同样岗位任职，甚至代代相袭，逐渐形成“官无封建而吏有封建”的局面。因待遇微薄，且晋升无望，对他们来说，通过职务之便来谋取私利就成为一种普遍性的现象。

胥吏们对业务精通程度通常胜过主管官员，他们主导着进奏院大小事务运转，自然可以觅得各种徇私的机会。有收受贿赂，提前将朝廷消息以家书形式泄露给地方官员者，“缘四方切欲闻朝廷除改及新行诏令，而进奏官亦仰给本州，不免冒法，以致矫为家书发放，监官无由禁止，日虞罪戾”（李焘，：）。也有串通负责铨选的书吏，以消息灵通卖官鬻爵者，“进奏院或报进奏官，亦与书铺、选吏通同卖阙，候其当次，一射可得”（徐松，：）。

面对流弊日甚，朝廷除了动辄施之以严刑峻法，时而还会采取“裁员”的手段。太宗成立都进奏院时，对进奏官进行了筛选，“凡二百余人，得一百五十人，并补进奏官”（李焘，：）。此后，宋代进奏官员额一直在不断减少，从最初的一百五十人降至一百二十人，再降至一百人、八十一人、六十五人。最后一次见于史料记载的进奏官员额是南宋淳熙十三年（），“诏都进奏院减进奏官十人”（徐松，：），至此进奏官仅余五十五人。

裁减进奏官是否因为其职事清闲之故？恐怕并非如此。宋初就有进奏官李文业抱怨：“自减进奏官以来，事务益多，俸给贫乏”（徐松，：）。有时由于工作过多，甚至需要临时在外雇请人员，“其进奏官有文字稍多，听保雇一二人相兼”（李焘，：）。裁撤额员在进奏院形成了恶性循环，即人员愈少工作质效愈低，工作质效愈低朝廷愈发裁员。对此，高宗时期的给事中刘珏就曾道破其中症结：“进奏院人吏数少，所报文字太多，抄写不办，诸处拖下供给，养赡不足，沿路递铺有力不胜而弃掷文书者，有受财赂而藏匿文书者”（徐松，：）。

其次，进奏院多需服务于地方，但管理的人事权、财政权、审核权全在中央政府，地方政府既无从过问，更难以考核。进奏院是地方势力楔入中央，染指信息分发权的结果。唐代进奏官们纵然跋扈嚣张，工作效率却始终拔群。“其急要文牒，请付当道进奏院，付送本使。”（王溥，：）据记载，进奏官从长安向襄州报事，只用了四五天的时间，日行约一百余公里（邓小南，）。宋代对于文书处理和传递的时限都严格规定，其中最快的急脚递，速度甚至达日行五百里。[6]可实际执行的情况却不乐观，仅《宋会要编稿》中记载臣僚上奏陈弊文书迟滞、扣押、泄密的可查条目就有数十条之多，涉及进奏院和递铺的问题均有，时间上几乎贯穿整个宋代。如：“行在至襄阳府三千一百里，合行六日二时，稽十日方至。荆南二千六百四十里，合行五日三时，稽九日方至。”（徐松，：）“昨发文字号省札至江陵副都统，依条合破十日，却四十六日方到。其它往来文书，多有盗拆违滞。”（徐松，：）“邸吏承受文状，不实时投下，候伺求觅，视多寡为后先，至有沉匿经年而不上者。”（徐松，：）

导致传播质效低下的原因无疑是多元的，出自专制集权强化需要导致官员的劣化效应应是其中非常重要的一点。鉴于前代统治经验，宋代更加强调中央集权，但对于一个人口上亿的庞大帝国，中央政府对于信息质效的具体感知远不如地方政府敏感。晚唐和五代时期进奏院全由藩镇主导，从出土沙州的进奏院状来看，其内容明显是根据地方长官需求加以撰写编辑的。[7]如对状报内容不满意，藩镇将领可以施以财政上的压力，也可以随时撤换进奏官。灵活的处理方式保证了对信息敏感的一方可以随时对传播渠道加以调整来保证质效。

自进奏院被统合为一个中央机构，“逐日赴银台司投下诸路州军等处状，不下四五百道”（徐松，：），而投下银台司的还只是需要进御的文书，其他文书数量肯定更多。巨大的信息处理量的另一面则是机构僵化、事权分散、程序复杂与考核废弛。虽有严刑峻法，也有监官督查，可实际管理效果可能并不理想。“铨选注拟窠阙及奏举关升改官之类，诸处关到并会问进奏院，以凭施行。缘供报文字往往差误，全无畏惮。”（徐松，：）进奏院的文书错误频出还能够“全无畏惮”，正是吃准了政府对胥吏的两难态度：既鄙视又依赖。他们大多寄希望于严刑峻法，但这并不能从根本上解决问题。相反，官员驭吏过严，时常会招至报复，甚至可能造成公务瘫痪（祖慧，）。况且，连同监官在内的整个都进奏院都和地方无直接利益关系，面对地方臣僚的抱怨，只要不关系国家存亡，往往很容易就被敷衍过去。南宋时，有臣僚上奏说得明白：“进奏人吏分掌诸州，一吏下番（下班）则一州事废。虽有兼权之人，要非本职，孰肯尽心典领。”（徐松，：）

以中央集权代替地方分权，截断了治理者与被治理者之间在各地区的自然的联系，并且各处在数字幅度上相差更大，技术上更不容易掌握（黄仁宇，：）。在具体的管理实践中，机制结构的内生性矛盾都暴露无遗，造成机制运转质效低下，而朝廷上下的认知则大多停留在“惟是监官得人，可绝其弊”（徐松，：）。如此，改革始终无法突破“祖宗家法”的瓶颈，问题也就难以根治。

三、从“定本制度”和“小报”看进奏院状的发行情况

中国古代历史上最早面向全社会的中央政府官报——进奏院状，就是诞生在以上的历史背景里，它既得益于宋代政府的信息传播机制，却也受困其中。对于当时的各级官员而言，进奏院状确实是他们了解外部世界的窗口，也是他们执行中央方针政策的基本依据（游彪，）。但若仔细思考，宋代在有正常公文传递系统的同时，为何还要发行不指定受众的官报？官方给出的解释是“擢用材能、赏功罚罪”（脱脱等，：），即通过公布朝廷的赏罚设施，起到激励或劝诫各级官员的作用。这是能言之意，从御史及其他官员多有通过邸报了解时政，上书言事乃至弹劾臣僚的情况来看，宋代君主处处制衡臣僚的思路可能也体现于其间。发行不指定受众的进奏院状，既为官员们了解整体政治环境提供参考，也希望广泛的信息流通可以实现官僚间的相互监督制衡。正是得益于此，进奏院状不但保留下来，也摆脱了唐代以来的情报属性，开始具有统一采编、统一审核、定期发行、面向全社会等古代官报的特点。

官报既出自进奏院，难免会带有进奏院乃至整个政府信息传播机制的流弊。由于采取统一采编审核，政府自然需要筛选哪些信息适合公布，哪些不适合公布。灾异、军情、臣僚的机密奏章以及尚未确定的朝廷政令都在禁止传播之列，为的是避免“奸人赃吏、游手凶徒喜有所闻，转相扇惑，遂生观望”（徐松，：）。真宗时期开始实施定本制度，即进奏院需将编撰邸报抄送主管机关审定，定为标准本，再据此发抄传播。如此一来，官报的权威性虽提高,时效性却因此下降。有学者曾指出，定本需要经过多层审核：即由监进奏官负责初审，给事中负责二审，最后再送交两府终审（游彪，）。实际上，定本制度在宋代曾三立三废，施行期间负责定本的官员和机构也一直都有变化。

如表1所示，自真宗咸平二年（）至神宗熙宁四年（），第一次定本制度共施行了72年，负责定本的是当时进奏院的主管机构枢密院。在王安石主持变法期间，定本制度被废除，而上书请废之人是枢密院检详官刘奉世，很可能也是负责审核进奏院状的具体执行者。他给出的理由很值得玩味：“缘四方切欲闻朝廷除改及新行诏令，而进奏官亦仰给本州，不免冒法，以致矫为家书发放，监官无由禁止，日虞罪戾。而枢密院所定报状递到外州，往往更不开省，徒为烦费。”（李焘，：）概言之，刘奉世认为进奏官利用定本过程中的时间差，常以家书之名将消息提前发出，使定本后再发行的官报已然成为一种资源浪费，不如废除定本来提高传播效率。刘奉世的这一建议得到了皇帝首肯，之后他本人也迅速获得升迁。神宗时期取消定本制度，无论这是否牵涉新旧党人相争，客观上却有利于变法推行，尤其是在朝廷频繁颁布新令的时期，取消信息流通的审核关节确实有利于流通速度，使变法消息可以尽快为社会各界知晓（魏海岩，）。另一个方面来说，此次朝廷实际上是采用了一种积极策略来应对进奏院业已产生的流弊，不是通过禁令封堵，而是以竞争的姿态来回应邸报内容提前外泄，也并非完全没有管控。“其实封文字及事涉边机，并臣僚章疏等，不得传录漏泄”，监都进奏院仍要每月进行抽查。

随着神宗皇帝去世，继位的哲宗皇帝于元符元年（）再次恢复了定本制度，但此时只是由进奏院监官负责。真正使定本制度“升级”则是在徽宗宣和三年（），诏令尚书省开始插手定本事宜。至南宋高宗时期，这一政策明显得到了延续，以至于进奏官要分别到六部去抄录可以报行的文字，最终还需要得到宰执的首肯才能发行进奏院状，期间需耗费“旬日”，而经过六部官员摘选剩下的往往是些“常程文书”，甚至连士大夫们最关心的紧要官员除目也不再其中，其信息价值也就可想而知。

秦桧为南宋出名的权相，第二次废除定本制度则更像是秦桧失势后的总清算，废除时间持续更短，只持续了约十年，乾道六年（）即完全恢复了秦桧当政时的定本政策，在三年后的乾道九年（1）却又再次废除。政策反反复复，可见废除定本并未达到预期的效果，也体现出政府在信息保密需求和简化信息处理程序以提高传播效率之间的摇摆心态。但正如前文所述，宋代政府信息传播机制中的问题远不止于此，即便没有定本制度，官报在传播过程中能够多大程度上保证质效仍然值得疑问。如南宋时期，处于宋金对峙前线的盱眙军就曾请求朝廷：“朝报如系本军利害者，乞用省符下本军施行，其余不系军事常程文字，一切免报。”（徐松，：）由于朝报只保留些“常程文字”，地方政府甚至要求不用再发递，相关本地的政令直接通过尚书省下达即可，其中态度着实耐人寻味。

而同一时期，民间小报正在全面兴起，自北宋时期就已出现的小报，至此已有全面替代官方发行的进奏院状之势。许多地方接收朝廷消息，“但小报批下，或禁小报，则无由可知”（洪迈，：），“其有所谓内探、省探、衙探之类，皆衷私小报，率有漏泄之禁，故隐而号之曰新闻”（赵升，：67）。虽然小报消息真假兼有，但商业性的新闻取向无疑彰显了信息消费的强大生命力。

小报在宋代兴起有着特定的历史背景。一方面，随着科举制度在宋代全面普及，科举士大夫阶层的数量拥有远较前代更为庞大，面对“员多阙少”的现实，他们对于官场的各种消息自然格外

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